□利益平衡是社会和谐的基本途径,参与行政诉讼的双方只有在利益上达到了平衡,才能实现和解与和谐。
□在行政诉讼中引入调解,是满足诉讼中多种利益诉求的一个重要方式,它有助于平衡各方利益,并进而有助于社会和谐。
目前,构建和谐社会、实行依法行政已经成为我国领导层的基本治国方略。在此背景下,行政诉讼法制的改革也成了大家关注的一个问题。笔者认为,完善行政诉讼法制必须树立一种新的行政诉讼价值观,这种价值观以“和谐”为最高价值、以“平衡”为基本原则。这是因为,利益平衡是社会和谐的基本途径,参与行政诉讼的双方只有在利益上达到了平衡,才能实现和解与和谐。
■“合意”与行政诉讼制度改革
行政诉讼应该是原告与被告在法院主持下就双方利益所进行的平等协商机制,通过协商而达到一种利益上的平衡,从而形成一种“合意”,法院的判决只不过是对这种“合意”的确认。但问题是,我国《行政诉讼法》对这种“合意”并不认可,因为合意往往基于法院的调解而产生,只有在法院允许调解的情况下,原告与被告才有可能在法庭上平等自愿地进行协商,并在互相妥协的基础上实现一种利益上的平衡,并达成一种有法律约束力的协议。而我国《行政诉讼法》第五十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”这实际上也就关闭了双方当事人平等协商、形成“合意”的大门。
为何如此规定呢?当时有一种观点认为,行政诉讼不适用调解,是为了更好地维护行政相对人的合法权益,因为就原告(行政相对人)来说,提起行政诉讼的目的,是想要人民法院撤销或适当变更行政机关的处理决定,从而恢复自己被非法侵害的合法权益。反之,如果实行调解,等于让双方各退半步,从而使原告没有真正地、完全地达到诉讼的目的,老百姓会认为这是官官相护,并最终不利于行政纠纷的解决。
其实,当时的行政诉讼法之所以如此规定,主要还是因为那个时候人们的法律意识比较迷信“诉讼万能”或“判决万能”,认为只有经过法院判决才能切实保障自己的权益。时至今日,人们的法律意识已经比较成熟,又加之在当前构建和谐社会的氛围中,法院调解已经得到大众的普遍认可,人们(特别是行政相对人)相信,只要法院主持公道、公正调解,自己的权益同样会得到保护,不必非要经过判决程序,而且会省时省力。这说明,随着法律意识的进步与社会的发展,人们对行政诉讼与调解的关系有了更加理性的认识。
刘善春在《行政审判与制度建构》一书中指出:“解决纠纷是行政诉讼的目的之一,而调解是解决纠纷的一种方式,在不破坏行政审判的特殊性质的前提下,应当允许有条件地适用调解解决行政纠纷,尤其当案情复杂,适用调解能较之判决投入成本更少,并且能达到更理想的社会效果时。……从诉讼中彰显的利益诉求来看,传统的以判决为主导的行政诉讼结案方式在当今社会已经无法承载多重价值诉求,缺乏足够的张力去满足诉讼参加人的多元利益,无法为诉讼参与者的自由选择提供充分的制度保障。”现代社会是一个具有多元利益诉求的社会,行政诉讼中的调解机制因其具有相当的灵活性并包含了诉讼当事人的主动性,从而满足了当事人的多元利益诉求。
从国外的情况看,行政诉讼可以适用调解。行政诉讼调解是在法院的主持与协调下,由行政机关与相对人就行政法上的权利和义务进行平等协商,并形成合意,从而终结诉讼程序。经由双方合意而达成的协议被称为“公法契约”。应该说,这是一种实现了双方“利益平衡”的契约,因此自然也就能达成真正的和解。如德国《行政法院法》第106条规定:“只要参与人对和解标的有处分权,为完全或部分终结诉讼,参与人可在法院作出笔录,或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以通过以法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式,以书面方式在法院达成。”
另外,我国台湾地区的《行政诉讼法》第219条也规定:“当事人对诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如何,得随时进行调解。”台湾的“行政诉讼和解”是指在行政诉讼过程中,由行政法院法官主持进行,并由法院制作和解书,此和解书可以作为法院强制执行的依据,对双方均有拘束力。
基于上述,可证我国行政诉讼法禁止适用调解确实存在问题,而且也有悖于和谐社会的价值取向,是到了改革的时候了。在行政诉讼中引入调解,是满足诉讼中多种利益诉求的一个重要方式,它有助于平衡各方利益,并进而有助于社会和谐。“调解”的目的是“合意”的生成。合意性是一切纠纷解决的本质属性,合意是矛盾双方和解的前提,而“合意”又是平等协商的产物,如果参与诉讼的双方地位不平等,则无合意可言。另外,以公正、效率等为内涵的行政诉讼理性必然要求司法中立、当事人地位平等,在司法权保持中立的前提下,当事人双方平等协商,意思自治,从而达成合意,实现和解。应该说,这样的行政诉讼机制是通往社会和谐的重要途径之一。
目前,行政诉讼法学界正是将调解视为解决利益冲突、化解社会矛盾的良方。在行政诉讼中,司法权应当保持中立,法官只是中立的协调人,他负责协调当事人之间的对话与协商,而当事人各方本着均衡与平等的原则处理相互间的利益关系,经过协商而达成合意。这样一来,行政诉讼程序的主导者不再是法官,而是当事人了。这种从对抗转向协商、从裁判转向合意的变化,代表了当前行政诉讼法改革的一个方向,也反映了行政诉讼价值观的转变,即由过去法官主导型、国家利益至上型转变为平衡国家利益与当事人利益的“平衡”型价值观。显然,后者对构建和谐社会无疑会发挥更加积极的作用。
■“类型化”与行政诉讼制度改革
最近几年,学界还提出了行政诉讼的类型化问题。诉讼法学中的类型化是一种研究方法,它要求按照一定的标准对社会纠纷进行归类总结。所谓行政诉讼的类型实际上就是行政诉讼的种类,划分行政诉讼类型的目的是为行政诉讼受案范围内的每一种国家权力行为都设置一种相应的诉,以期当公民权利受其侵害时,都会有一定类型的诉可供其选择并藉此获得法律保护。
应当看到,对行政诉讼类型的扩充正是基于一种“平衡”行政机关与行政相对人利益的理念。面对强势的行政机关,行政相对人(往往是个人)显然处于弱势地位,如果后者的诉权得不到有效保障,则无疑纵容了行政权力的扩张,其结果是,二者的利益处在一种失衡的状态。因此,扩充行政诉讼的类型,既是对行政权力的限制,也是对行政相对人权益的保护,并最终实现行政机关与行政相对人之间的利益平衡。
行政诉讼的类型化有助于保障公民的行政诉权。无救济则无权利,行政诉权就是对公民的一种权利救济,正是对弱者的权利救济才使其与强者(行政机关)处于一种平等的地位,并进而达到一种利益上的平衡。
从目前的情况看,我国行政诉讼类型的数量不容乐观,可以说过少的行政诉讼类型不利于保护公民的合法权益。为此,学者们提出了增加行政诉讼种类的设想,如“规范性文件审查诉讼”、“预防性诉讼”、“行政公益诉讼”等等。所谓“规范性文件审查诉讼”,是指公民、法人或其他组织认为行政机关所制定的规范性文件侵犯其合法权益而请求法院对其予以审查的诉讼。所谓“预防性诉讼”是指为了避免即刻执行的违法行政行为给当事人造成无法弥补的损害,由行政相对人在行政行为付诸强制执行之前提请法院审查并阻止该违法行政行为实际执行的诉讼。所谓“行政公益诉讼”是指公民、法人或其他组织针对损害公共利益的违法行政行为所提起的行政诉讼,从而实现公民权利对行政权力的制约与监控。总之,上述扩充行政诉讼类型的设想将有助于保障公民权利和抑制行政权力,从而达到公权力与私权利的平衡,实现社会的和谐。笔者认为,将“抽象行政行为”完全排除于司法审查范围之外的行政诉讼制度是一种残缺的权利救济制度,也在很大程度上侵蚀了司法的释法能力及司法公信力,并在一定程度上剥夺了宪法赋予公民的平等权利。我国行政诉讼法亟待在上述方面进行修改,以利于完善权利救济制度。
■行政诉讼制度改革的思考与建议
关于行政诉讼制度的改革问题,学界进行了一些思考。应松年在《修改行政诉讼法势在必行》一文中认为,行政诉讼法在实施过程中遭遇了很大的困难,这些困难包括:公民权如何得到充分行使,行政权如何善待原告和自觉接受司法审查,司法权如何公正裁决行政权与公民权的冲突,监督权如何真正监督到位,等等。我国行政诉讼法的实施状况堪忧,在已经受理的案件中,有三分之二没有经过实体审理和判决,而是以原告撤回起诉、法院驳回起诉等方式了结。造成这一状况,除了体制上的原因,也有行政诉讼法本身缺陷的原因。其主要缺陷是:一是受案范围过窄,导致许多公民告状无门;二是谁当被告没有很好解决;三是对法规的合法性审查尚未确立有效的机制;四是三个月的起诉期限太短;五是审理程序与证据规则存在问题,等等。因此,行政诉讼法改革必须从以上几个方面着力。还有学者提出了严格规范抽象行政行为的主张,等等。
应当指出,虽然我国行政诉讼法在实施过程中还存在这样那样的问题,而且其本身也存在种种缺陷,但是它在推动依法行政方面的作用不能低估。行政诉讼法及其在实施中出现的问题需要通过改革来解决,而改革需要我们首先确立一种“和谐”的价值观,它以“平衡”为基本原则,即致力于行政权与公民权的平衡。平衡是实现社会和谐的前提。鉴于此,笔者认为,行政诉讼法的改革应该主要从以下几个方面努力:(1)扩大行政诉讼的受案范围,将一定条件下的抽象行政行为纳入司法审查的内容;(2)将“类型化”引入行政诉讼法的规定;(3)在行政诉讼法中引入调解机制,通过调解达成“合意”,从而实现当事人之间的和谐;(4)基于保护公民权利的理念在程序设计上可“偏向”行政相对人,等等。
在新型诉讼价值观的指引下,通过上述改革,将会使行政诉讼法相对完善,它将对保护公民权利、限制行政权力、推进依法行政、建设和谐社会发挥至关重要的作用。
(作者为中国政法大学法学院教授、博士生导师,司法理念与司法制度研究中心主任)
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2020-11-07 15:14:16
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